Le blog de Gérard Filoche

11/04/18

merci pour cette  FICHE D’ANALYSE de Pascal

Objet : INCONVENIENTS DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE EN MATIERE D’IMPOT SUR LE REVENU (IR)

Le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (IR) entrera en vigueur le 1^er janvier 2019, alors même qu’il concentre pas mal de critiques issues de tous bords y compris :

• au sein de la majorité gouvernementale => Gérard DARNANIN avait indiqué fin mai 2017 sur CNews : «Si c’est une source de complexité pour les entreprises, nous ne le ferons pas, c’est ce qu’a dit le président de la République» et à la Voix du Nord :« je serai le ministre (…) de la suspension [Larousse : « remise à une date indéterminée »] de l’impôt à la source » [1], tandis que le Premier ministre Edouard PHILIPPE notait de son côté que «tout le monde sait que cette réforme, telle qu’elle a été envisagée, est une source de complexités supplémentaires pour les entreprises»[2] ;

• du côté du patronat (ce n’est pas nouveau, cf. historique en annexe), le MEDEF a demandé le 25 mars dernier un moratoire d’un an[3] etla CPME plaidé en décembre pour le versement d’une compensation financière aux PME, contrepartie de la collecte[4].

Durant la campagne présidentielle, en mars 2017, Emmanuel MACRON avait souhaité une «expérimentation» d’un an de la mesure au lieu de son entrée en vigueur initialement prévue en 2018. (décidée pourtant par lui ministre de l’économie )

L’assemblée en juillet et le Parlement en septembre 2017 ont « voté » un report de la retenue à la source et une entrée en vigueur au 1^erjanvier 2019 via le projet de loi habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnances sur des «mesures pour le renforcement du dialogue social »[5], validée dans son principe le 28 décembre 2017 par le conseil constitutionnel -dans sa décision sur la 2^èmeloi de finance rectificative qui ouvre notamment la voie à une préfiguration pour les employeurs volontaires dès le 1^er septembre 2018 avec simulation, à partir d’octobre, du montant de l’impôt prélevé sur sa fiche de paie du salarié.

L’introduction du PAS paraît surprenante dans la mesure où le système actuel de recouvrement de l’IR fonctionne tout à fait, avec :

* un taux de satisfaction des usagers quant à la qualité du service rendu de 93% (enquête DGFIP)[6] ;

* un coût de prélèvement finalement raisonnable –même si les évaluations sont sujettes à polémiques ;

* un taux de recouvrement plus qu’honorable avec 94 % à l’échéance, 97  % après relance et 99,4 % au 31 décembre de l’année N+1 ; auditionné au Sénat en 2016 le directeur général des finances publiques (DGFIP) estimait que «le taux de recouvrement de l’impôt sur le revenu est excellent et (…) le prélèvement à la source ne permettra pas à l’État d’encaisser plus vite. Mais tel n’est pas l’objet de cette réforme»[7].

…grâce notamment à la quasi-généralisation de la déclaration pré-remplie en 2006 et au développement du prélèvement automatique, à l’échéance ou sous forme de mensualisation, dispositif auquel ont déjà recours plus de 70% des Français assujettis à l’IR ; l’option, aujourd’hui facultative, est assortie d’une réelle souplesse : en cas de perte d’emploi ou de départ à la retraite des délais de paiement sont prévus ainsi que la possibilité de moduler ses acomptes mensuels ou provisionnels directement sur internet, sans solliciter son centre de gestion.

L’introduction du PAS paraît surtout motivée par le souci d’abonder le chiffre d’affaires des grands prestataires privés de services numériques. En particulier, les dépenses qu’engagent systématiquement l’Etat [8]pour ce type d’opérations sont très élevées. Christian ECKERT, prédécesseur de G. DARNANIN, annonçait déjà qu’« entre 15 et 20 millions d’euros [avaie]nt été déboursés (…), auxquels il fa[llai]t ajouter 10 millions d’euros pour la campagne d’information »[9].

La présente fiche synthétise les principales critiques qu’il est loisible d’adresser au PAS auquel seront très bientôt soumis les organismes collecteurs, entreprises en tête, et les 40 % de Français assujettis à l’IR.

1- Le nouveau mécanisme de prélèvement à la source (PAS) n’est pas fiable et susceptible de bugs

L’impôt va désormais être prélevé par des opérateurs privés dont ce n’est pas le métier. D’où des risques d’erreurs lors de l’établissement des feuilles de paye.

La mise en place de nouveaux circuits et de nouveaux outils numériques renforce cet aléa lors des multiples transmissions d’information prévues : de l’usager à l’administration fiscale (déclaration), de l’administration à l’entreprise (communication du taux), de l’entreprise à l’administration (versement), etc.

De fait, de premiers bugs ont été relevés par la presse au début du mois[10]qui conduiront 500 000 contribuables à remplir une déclaration pré-remplie erronée : la direction générale des finances publiques a reconnu un « problème de transmission des données fiscales » associé à la période de transition liée au PAS[11], ce qui ne manque pas d’inquiéter

2- Le PAS est coûteux pour les entreprises

Les entreprises, collectrices, vont devoir modifier leurs processus de gestion de la paye et les logiciels associées, s’attacher à découvrir et respecter les nouvelles réglementations – notamment en terme de confidentialité, sanctionnantes pénalement -, etc. Cela va entraîner des charges nouvelles multiples : recours à des avocats fiscalistes ou en droit social/droit du travail, prestations de re-paramétrage par des informaticiens, opérations de communication en direction des salariés, etc. Les évaluations des coûts pour les entreprises associés au PAS donnent des résultats variables mais toujours élevés.

Ainsi :

- Le rapport de l’inspection générale des finances (IGF) et du prestataire privé rémunéré Bazars [qui délivre parallèlement à ses clients privés des prestations de conseil fiscal….] remis au Parlement le 10 octobre 2017a estimé que cette charge pourrait être comprise entre 310 et 420 millions d’euros ; dans le détail, il estime le coût par salarié en phase de démarrage de 6 à 8€ pour les grandes entreprises ou entreprises intermédiaires et de 26 à 50€ pour les TPE, puis, en rythme de croisière, de 3 à 4€ par an pour toutes les catégories d’entreprises, sauf pour les TPE gérant leur paie pour lesquelles le surcoût annuel est estimé à 9€.

- Un rapport commandé par le Sénat au cabinet TAJ paru en juin 2017estimait que lamesure aurait un impactinitial d’environ 1,2 milliard d’euros la première année puis un coût récurrent de l’ordre de 100 millions d’eurospar an.

- En Allemagne, le surcoût lié à la retenue à la source de l’impôt sur le revenu a été évalué à près de 10 euros par déclaration par an, soit un surcoût total de 230 millions d’euros par an pour les entreprises.

3- Il est complexe pour les citoyens

Le PAS est source d’une complexité inouïedont les usagers ne mesurent certainement pas encore l’ampleur :

- Cette lourdeur supplémentaire apparaît dès l’étape de la déclaration de revenus, dont la campagne 2018 a été lancée ce jour :

* l’usager est conduit dans sa déclaration à choisir son taux d’imposition, i.e.à « «conserver [l]e taux personnalisé [proposé automatiquement par l’administration fiscal], choisir un taux individualisé ou d’opter pour un taux non personnalisé » ;

* il est également invité à «gérer [son] prélèvement à la source grâce aux nombreuses options proposées par le service «Gérer mon prélèvement à la source» [ !]. Un lien [lui] sera proposé après avoir déclaré en ligne ».

Pour les couples, il conviendra en sus d’opter ou non pour un « taux de prélèvement individualisé » applicable à chacun des membres [lien avec le sujet confidentialité, cf. infra- 6-].

* il lui reviendra tout au long de l’année, voire chaque mois, de s‘assurer que les prélèvements effectués sont les bons, se transformant à son tour en agent des impôts - difficulté accrue en cas de sources de revenus (par exemple : d’employeurs) multiples;

* il est probable qu’en fin d’exercice l’usager devra superviser des opérations de régularisation -information sur des changements de situation personnelle, ajout de frais déductibles, récapitulatif global des salaires, etc.- pour permettre l’« actualisation du taux de prélèvement » voire régulariser son solde.

- A cette complexité « business as usual » s’ajoute l’usine à gaz (« choc de complexité » pour paraphraser des éléments de langage sénatoriaux) associée à la transition, avec la nécessité pour le contribuable :

* de distinguer sous sa responsabilité entre « revenus exceptionnels » et « revenus courants » qui donnent lieu à traitement déclaratif et fiscal différencié[12] ;

* de s’y retrouver dans le maquis des multiples crédits d’impôt (y compris pour l’emploi d’une personne à domicile[13]) et autres dispositifs de défiscalisationet leurs diverses imputabilités entre les exercices : 2018 n’est pas, contrairement à ce qu’on entend souvent, une « année blanche » : c’est pourquoi l’usager doit déclarer ses revenus 2018 mais ne paiera de l’impôt sur le revenu dessus que pour les « revenus exceptionnels » (par exemple : prime de départ à la retraite) ou les « revenus non concernés par le prélèvement à la source » (plus-values mobilières et immobilières, intérêts, dividendes, gains sur les stocks options ou les actions gratuites perçus en 2018).

Le gouvernement ne s’y est d’ailleurs pas trompé qui, en plus de la publication de nombreuses instructions administratives dédiées qui encombrent les services, a fait adopter une mesure tout à fait exceptionnelle : l’allongement de la durée de prescription en matière d’IR de trois à quatre ans, i.e. jusqu’en 2022, pour les revenus 2018, qui donne une année de plus aux contrôleurs pour « gérer » le maquis des erreurs que de nombreux contribuables ne manqueront pas de faire de bonne foi.

Comme le notait lors des débats le député LR LE FUR : « Dans ce cas l’administration fiscale bénéficiera de moyens d’investigation dont elle ne dispose pas pour lutter contre la grande délinquance fiscale ! »[14]

- Le PAS va rendre particulièrement délicate la gestion de trésorerie des indépendants (titulaires de bénéfices industriels et commerciaux, de bénéfices non commerciaux ou de bénéfices agricoles) soumis à de fortes variations mensuelles de trésorerie qui « paieront leur impôt sur le revenu par acompte, calculé et prélevé automatiquementchaque mois ou chaque trimestre par l’administration fiscale. À la demande du contribuable, le montant de l’acompte [pourra] être modifié en cas de variation du revenu ou interrompu en cas de cessation d’activité ».

- Même complexité logiquement pour les revenus fonciers : « A l’instar des indépendants, les bénéficiaires de revenus fonciers paieront leur impôt sur le revenu via des acomptes calculés par l’administration sur la base de la déclaration de revenus et prélevés mensuellement ou trimestriellement [l’un ou l’autre ?] (…) en cas de forte variation des revenus, ces acomptes pourront être actualisés à l’initiative du contribuable en cours d’année, dans les mêmes conditions que le prélèvement à la source applicable aux revenus versés par un tiers [ ?] ». A cela s’ajoute la question des imputations et des déductions fiscales : a priori les charges payées en 2018 ne pourront donner lieu à baisse de l’impôt sur le revenu 2018 mais ouvriront droit au [hyper-complexe] « crédit impôt modernisation du recouvrement » (CIMR) utilisable ultérieurement, sur dix ans –CIMR applicable à d’autres situations de revenus afin d’éviter tous effets d’aubaine ou au contraire de pénalisation liés à la transition.

- Il est enfin rappelé que le prélèvement à la source vient s’ajouter à d’autres prélèvements analogues existant : entre un quart et la moitié du produit de nos prélèvements obligatoires a déjà pour origine le prélèvement à la source, chacun avec ses modalités propres de prélèvement, notamment :

- la contribution sociale généralisée (CSG) ;

- les cotisations sociales salariales ;

- certaines taxations des revenus du capital (dont la récente flat tax/prélèvement forfaitaire unique (PFU),IR + prélèvements sociaux) ;

- les plus-values-immobilières (prélevées par les notaires)

- des rémunérations des auteurs, artistes et sportifs ;

- les indemnités de fonction perçues par les titulaires de mandats électifs locaux ;

Le gouvernement ajoute un élément à la pile…

4- Il n’améliore en rien l’efficience du Service Public

L’administration fiscale et ses agents va évidemment subir (elle a déjà commencé à le faire) une lourde phase d’adaptation de ses missions, de ses processus et de ses outils du fait du PAS -cf. audition du DGFIP au Sénat précitée : « Sur le retour sur investissement, les choses sont parfaitement claires : le projet n’a pas pour objet, même s’il peut avoir pour effet, de baisser les charges de l’administration fiscale[15]».

A terme, il n’est pas impossible qu’un supplément de charges de fonctionnement persiste, associé à l’apparition d’un tiers collecteur dans le processus de recouvrement. Dès lors, la direction générale des finances publiques aura (encore) plus de mal à se concentrer sur ses tâches à plus forte valeur ajoutée, au premier rang desquelles la lutte contre la fraude.

Par ailleurs, peu d’informations ont filtré à ce jour sur la charge et le cas échéant les travaux entamés par l’Etat employeur pour collecter l’IR de ses salariés fonctionnaires…

5- Il risque de remettre en cause l’essence même de l’impôt sur le revenu

Certains voient dans le PAS le « cheval de Troie » de la suppression de la personnalisation de l’IR et, en premier lieu, du quotient familial.

6- Il est attentatoire à la vie privée des salariés

En effet, l’employeur pourra inférer intuitivement d’un taux d’imposition d’un.e salarié.e rapporté à son niveau de salaire sa situation personnelle–notamment : sources de revenus parallèles, ou, plus fréquemment, conjoint.e disposant de revenus bien supérieurs.

L’administration, confrontée à cette critique, rétorque que l’usager peut opter pour un « taux neutre ». Mais outre qu’il n’est pas certain que la latitude de l’usager en la matière soit complète, il va de soi que le seul fait d’opter pour un « taux neutre » est susceptible de mettre la puce à l’oreille du tiers et par exemple, dans le cas de l’employeur, de désinciter ce dernier à procéder à des augmentations salariales.

7- Il rend l’impôt anésthésiant et moins civique

La retenue à la source présente aussi l’avantage pour un gouvernement de rendre l’impôt sur le revenu indolore et encourage les « augmentations hermétiques », à l’image du dispositif actuel de cotisations sociales prélevées sur les salaires ou de la T.V.A., (très lourd) « impôt des pauvres » quasiment absent des débats voire des préoccupations des Français.

Or la création de l’assemblée nationale en 1789, qui a conduit à l’avènement de la République en 1792, est née du débat sur l’impôt et a érigé en principe fondateur du socle républicain le principe de son consentement.

Priver de visibilité les citoyens sur un impôt majeur, au moins symboliquement, ne paraît pas de nature à restaurer le lien très abîmé entre les citoyens et les institutions républicaines.

Pascal S

ANNEXE

Bref historique du prelévement à la source IR sous la Vème

La retenue à la source de l’impôt sur le revenu a été déjà été proposée à diverses reprises sous la Vème République, notamment :

* en 1966 par le ministre des finances Michel DEBRE.  Le projet avait alors été abandonné à la suite des événements de mai 1968, son impact sur les salaires nets suscitant l’hostilité des organisations syndicales ; le texte des « accords de Grenelle » du 27 mai 1968 dispose en son point 11 « fiscalité » qu’«il ne sera pas proposé d’assujettir les salariés au régime de la retenue à la source ».

* en 1973 par le ministre de l’économie et des finances Valéry GISCARD d’ESTAING=> rejet par le Parlement/Sénat qui avait mis en évidence notamment les problèmes de confidentialité, les lourdeurs pour les contribuables devant régulariser ex post, ou encore l’effet anesthésiant du prélèvement à la source, qui rend les augmentations d’impôts moins visibles.

* en 2009 par la Commission ATTALI, cf. « DÉCISION 304 : « Mettre en place la retenue à la source. La retenue à la source de l’impôt sur le revenu, qui existe partout ailleurs qu’en France [pas complètement], permet à la fois des gains en termes d’efficacité administrative [NON, cf. infra- et analyse des syndicats des impôts], est plus pertinente économiquement (car elle permet à tous les mécanismes fiscaux liés à l’impôt sur le revenu de prendre effet l’année même de ces revenus et non un plus tard [ça se discute] et permet mécaniquement d’élargir la base de la population imposable.